Когда персонал Организации Объединенных Наций совершает акты сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств в отношении тех людей, которые обращаются к ООН за защитой и помощью, доверие между Организацией и людьми, которым она помогает, нарушается. В результате вопиющих действий отдельных лиц происходит предательство ценностей и принципов ООН, и авторитет миротворческих операций ООН и Организации в целом падает.
За время своего существования ООН сталкивалась с проблемой сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств со стороны ее персонала в полевых миссиях по всему миру. В апреле 2003 года Генеральная Ассамблея приняла резолюцию (A/RES/57/306), в которой просила Генерального секретаря принять меры по предотвращению сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств в гуманитарных и миротворческих операциях, а также обеспечить оперативное реагирование при выявлении таких нарушений. Запрещение сексуальной эксплуатации было отражено в бюллетене Генерального секретаря о специальных мерах по защите от сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств (SG/SGB/2003/13), изданном в том же году.
В марте 2005 года был выпущен «доклад Зейда», озаглавленный «Комплексная стратегия ликвидации в дальнейшем сексуальной эксплуатации и надругательства при операциях Организации Объединенных Наций по поддержанию мира». В докладе Зейда рекомендовался всеобъемлющий пакет новаторских реформ как для Секретариата ООН, так и для государств-членов. Хотя основной упор делался на сексуальную эксплуатацию и сексуальные надругательства, выявленные проблемы касались целого ряда различных проступков, что подчеркнуло недостаточную осведомленность о стандартах поведения ООН, неясность процедур подачи жалоб, неполноту имеющихся данных о проступках и недостаточный потенциал миротворческих миссий для проведения расследований. Одним из первых шагов по исправлению этого положения стало создание в Центральных учреждениях Группы по вопросам поведения и дисциплины, а также учреждение групп по вопросам поведения и дисциплины в полевых миссиях в ноябре 2005 года.
Создание в Организации потенциала для профилактики и реагирования
За годы, прошедшие после публикации доклада Зейда, ООН осуществила структурные преобразования и реализовала ряд мер и инициатив, направленных на предотвращение сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств, совершенствование механизмов реагирования Организации на сообщения о нарушениях и обеспечение своевременного предоставления надлежащей помощи и поддержки жертвам сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств.
В 2014 году в докладе Генерального секретаря Генеральной Ассамблее о специальных мерах по защите от сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств (A/69/779) был изложен широкий круг новых инициатив, включая расширение обучения и проверки персонала на предмет ранее совершенных проступков при нахождении на службе в операциях ООН, создание новых инструментов для укрепления подотчетности и введение более практичных механизмов для оказания поддержки жертвам. Дополнительные предложения и инициативы были выдвинуты в докладе за 2015 год (A/70/729), представленном Генеральной Ассамблее. Акцент был сделан на оказание помощи жертвам, повышение транспарентности и обеспечение того, чтобы государства-члены были эффективными партнерами в привлечении лиц, виновных в совершении актов сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств, к финансовой, административной и уголовной ответственности. В этом докладе была впервые приведена информация о гражданстве военнослужащих и сотрудников полиции, в отношении которых были получены достоверные заявления о совершении ими актов сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств.
Система реагирования на факты сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств
В 2015 году по всему миру прокатилась волна возмущения в связи с сообщениями о случаях сексуального насилия со стороны личного состава зарубежных сил, не относящихся к ООН, которые находились в Центральноафриканской Республике. В связи с этим Генеральный секретарь назначил независимую группу экспертов для анализа мер, принятых Организацией при получении указанных сообщений. В своем докладе Группа вынесла рекомендации о проведении реформ в целях предотвращения в дальнейшем случаев сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств, а также в целях совершенствования механизмов реагирования ООН на получаемые сообщения.
В феврале 2016 года Генеральный секретарь назначил Специального координатора по совершенствованию мер реагирования Организации Объединенных Наций на сексуальную эксплуатацию и сексуальные надругательства, получившего мандат на подготовку, унификацию и определение приоритетности общесистемных мер Организации Объединенных Наций по предотвращению и реагированию. В настоящее время предпринимаются усилия по обеспечению большей слаженности и согласованности работы структур ООН и ведется деятельность по устранению недостатков, основанная на полученных к данному моменту результатах и предусматривающая введение надежных новых мер по осуществлению проводимой Генеральным секретарем политики абсолютной нетерпимости.
ООН по-прежнему исполнена решимости обеспечивать повышение эффективности мер по предотвращению и искоренению таких действий со стороны персонала Организации, которые представляют собой низкий акт предательства по отношению к лицам, защиту которых ему поручено обеспечивать. ООН борется с ненадлежащим поведением при помощи триединой стратегии, включающей профилактику нарушений, обеспечение соблюдения стандартов поведения Организации и принятие мер по исправлению положения. В каждой из этих областей предпринимаются действия по борьбе со всеми видами нарушений, однако первоочередное внимание уделяется борьбе с сексуальной эксплуатацией и сексуальными надругательствами.
Профилактика, реагирование и меры по исправлению положения
Профилактика является основой стратегии ООН по борьбе с сексуальной эксплуатацией и сексуальными надругательствами. Она должна осуществляться ООН в партнерстве с государствами-членами в рамках всеохватывающего комплекса упреждающих действий. Весь персонал ООН проходит подготовку по стандартам поведения Организации до и после развертывания. Кроме того, в 2016 году Организация запустила обязательную онлайновую программу обучения по вопросам предотвращения сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств. Миссии информируют население о том, какое поведение со стороны персонала ООН является приемлемым и как сообщать о неправомерных деяниях посредством имеющихся механизмов. Были созданы механизмы приема жалоб на уровне общин и назначены сотрудники по связи с местным населением из числа лиц, пользующихся доверием у местных жителей, чтобы те с большей готовностью сообщали о нарушениях со стороны персонала ООН. Весь персонал проходит тщательную проверку на предмет ранее совершенных проступков при нахождении на службе в операции ООН, в районе миссии регулярно проводятся визиты по оценке рисков, и миссии принимают меры по снижению рисков с особым упором на риски, связанные с сексуальной эксплуатацией и сексуальными надругательствами.
В миссиях созданы постоянные целевые группы по предотвращению сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств и назначены координаторы по проблематике сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств, перед которыми поставлены задачи вынесения рекомендаций и отслеживания хода осуществления и степени соблюдения политики абсолютной нетерпимости. Генеральный секретарь в сотрудничестве с государствами-членами продолжает работу по повышению оперативности и качества проводимых расследований. Следственным органам ООН было предписано завершать все расследования в шестимесячный срок, и государствам-членам было предложено также использовать этот период в качестве стандартного срока расследования. Относительно более неотложных случаев Организация заявила, что будет стремиться завершить расследование обвинений в сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательствах в течение трех месяцев, и рекомендует государствам-членам в соответствующих случаях придерживаться таких же ориентиров.
Оптимальные условия для расследования обеспечиваются, если при получении сообщения о случае сексуальной эксплуатации или сексуальных надругательств работа начинается незамедлительно. В связи с этим в миротворческих миссиях были созданы группы экстренного реагирования для сбора и сохранения доказательств до начала расследования. Программа профессиональной подготовки для таких групп была разработана и внедрена в форме экспериментальных учебных мероприятий в 2016 году; первые учебные занятия были организованы в миссиях в Центральноафриканской Республике и на Гаити.
В 2007 году Генеральная Ассамблея приняла Всеобъемлющую стратегию по оказанию помощи и поддержки жертвам сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств со стороны сотрудников Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. Эта всеобъемлющая стратегия предусматривает оказание помощи и поддержки заявителям, жертвам и детям, родившимся в результате сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств; помощь оказывается в рамках сотрудничества между структурами системы ООН. При помощи местных поставщиков услуг заявителям и жертвам предоставляется поддержка и помощь, в частности медицинский уход, психосоциальная поддержка, правовая помощь и содействие в удовлетворении насущных материальных потребностей, таких как питание, одежда и безопасное убежище. Группы по вопросам поведения и дисциплины составляют схемы услуг и помощи, доступных для жертв сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств. Во многих случаях это делается в консультации с другими структурами ООН и международными и местными неправительственными организациями. Оказание помощи и поддержки начинается еще до окончания расследования. В случае рождения ребенка в результате сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств со стороны сотрудников ООН или связанного с ней персонала Организация оказывает содействие в подаче исков о признании отцовства и взыскании алиментов. Завершается разработка протокола об оказании помощи жертвам, в котором будут определены функции и обязанности ключевых заинтересованных сторон в отношении организации эффективной консультационной помощи, предоставления услуг для жертв и мониторинга качества этих услуг.
В марте 2016 года Генеральный секретарь учредил Целевой фонд в поддержку жертв сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств. Среди целей фонда — проведение информационных мероприятий для местного населения и устранение пробелов в системе оказания помощи и поддержки заявителям, жертвам и детям, родившимся в результате сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств. Целевой фонд не будет использоваться для возмещения ущерба заявителям или жертвам сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств. Генеральный секретарь призвал все государства-члены делать взносы в целевой фонд, с тем чтобы продемонстрировать общую приверженность делу оказания реальной помощи людям, чьи права были нарушены персоналом ООН.
Коллективная ответственность за обеспечение подотчетности
ООН и ее государства-члены исполнены готовности принимать решительные меры в целях поддержания универсальных ценностей и обеспечения защиты гражданских лиц, уважения достоинства потерпевших и привлечения виновных к ответственности в случае, когда эти ценности попираются. Обеспечение транспарентности и подотчетности — это те важнейшие средства, с помощью которых ООН и ее государства-члены демонстрируют свою приверженность провозглашенной Генеральным секретарем политике абсолютной нетерпимости, сохраняют доверие международного сообщества и добиваются правосудия для потерпевших. Обеспечение подотчетности является общей обязанностью, которая требует принятия мер от всех, включая государств-членов. Санкции, вводимые в связи с подтвержденными заявлениями о сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательствах, должны быть соразмерны тяжести нарушения, особенно в тех случаях, когда действия могут квалифицироваться как преступное поведение. Лица, совершающие акты сексуальной эксплуатации и сексуального надругательства, находясь на службе ООН, не должны оставаться безнаказанными.
В 2015 году была принята Политика подотчетности в области поведения и дисциплины в полевых миссиях. В этом документе, регулирующем деятельность Департамента операций по поддержанию мира, Департамента полевой поддержки и Департамента по политическим вопросам, описываются функции и обязанности различных участников борьбы с ненадлежащим поведением, работающих в полевых миссиях и в Центральных учреждениях, и разъясняется, каким образом можно добиться подотчетности при нарушении персоналом стандартов поведения ООН. В данной политике также подчеркивается ответственность, которую в этой связи несут руководители миссий и старшие руководители и командиры.
В марте 2016 года Совет Безопасности принял резолюцию 2272 (2016), в которой рассматриваются вопросы сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств со стороны миротворческого персонала, развернутого в соответствии с мандатами Совета Безопасности. Положения резолюции 2272 касаются главным образом военнослужащих и сотрудников сформированных полицейских подразделений, работающих в миссиях по поддержанию мира, а также ответственности стран, предоставляющих войска и полицейские контингенты, в области расследования обвинений в сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательствах и привлечения их персонала к ответственности. В своей резолюции 2272 Совет Безопасности просил Генерального секретаря репатриировать то или иное конкретное военное подразделение или сформированное полицейское подразделение из состава того или иного контингента, когда имеются заслуживающие доверия доказательства широкомасштабной или системной сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств со стороны персонала этого подразделения. Далее в резолюции содержится просьба к Генеральному секретарю заменять все воинские подразделения и/или сформированные полицейские подразделения страны, предоставившей контингент, в составе которого проходил службу нарушитель, если эта страна не предприняла надлежащих шагов для проведения расследования обвинения и/или если эта страна не привлекла виновных к ответственности и/или не информировала Генерального секретаря о ходе проводимого ею расследования или принятых ею мерах.
В качестве дополнительной меры по повышению транспарентности и подотчетности в докладе Генерального секретаря о специальных мерах по защите от сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств (A/70/729) впервые была приведена информация о гражданстве военнослужащих и сотрудников полиции, в отношении которых были получены достоверные заявления о совершении ими актов сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств. Генеральный секретарь подчеркнул, что принятие государством-членом решительных мер в отношении лиц, виновных в сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательствах, следует считать делом чести. Можно с удовлетворением отметить, что государства-члены уже начинают вырабатывать передовую практику — от укрепления подготовки до развертывания, проведения эффективного и тщательного расследования и своевременного представления докладов, организации работы военно-полевых судов и применения строгих мер наказания к нарушителям до назначения координаторов в рамках национальной правовой системы для содействия рассмотрению исков о признании отцовства.
ООН по-прежнему готова работать совместно с государствами-членами для обеспечения того, чтобы весь персонал Организации, будь то гражданские сотрудники, полицейские или военнослужащие, несли ответственность за свои действия, находясь на службе ООН.