Afrontamiento de las deficiencias y compromiso para el cambio
Cuando el personal de las Naciones Unidas comete actos de explotación y abusos sexuales contra las personas que esperan protección y asistencia de la Organización, se debilita la confianza entre la ONU y sus beneficiarios. Por culpa de los horribles actos de unos pocos, los valores y principios de la ONU son traicionados y se deteriora la credibilidad de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas y de la Organización en su conjunto.
A lo largo de los años, las Naciones Unidas se han enfrentado al problema de la explotación y los abusos sexuales por parte de su personal en sus misiones sobre el terreno de todo el mundo. En abril de 2003, la Asamblea General aprobó una resolución (A/RES/57/306) donde se solicita al Secretario General que adopte medidas dirigidas a prevenir la explotación y los abusos sexuales en las operaciones humanitarias y de mantenimiento de la paz, así como a ofrecer una respuesta rápida cuando se presentan acusaciones. La prohibición de la explotación sexual se establece más tarde ese mismo año en el boletín del Secretario General sobre medidas especiales de protección contra la explotación y los abusos sexuales (SG/SGB/2003/13).
En marzo de 2005, se publicó el informe Zeid, una estrategia amplia dirigida a eliminar futuros casos de explotación y abusos sexuales en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. En el informe Zeid se presentó un amplio e innovador paquete de reformas recomendadas para la Secretaría de la ONU y los Estados Miembros. Si bien el enfoque adoptado se centró en la explotación y los abusos sexuales, se localizaron problemas relacionados con diversas faltas de conducta, que pusieron de manifiesto una falta de sensibilización acerca de las normas de conducta de las Naciones Unidas, la poca claridad de los procedimientos para presentar las denuncias, la existencia de datos incompletos sobre las faltas de conducta y la insuficiencia de la capacidad para llevar a cabo las investigaciones en las misiones de mantenimiento de la paz. Una de las primeras medidas adoptadas para corregir esta situación fue la creación de la Dependencia de Conducta y Disciplina en la Sede y el establecimiento de equipos de conducta y disciplina en las misiones sobre el terreno en noviembre de 2005.
Equipamiento de la Organización para la prevención y la respuesta
En los años posteriores al informe Zeid, la ONU ha introducido cambios estructurales y ha puesto en marcha diversas medidas e iniciativas para prevenir la explotación y los abusos sexuales, mejorar la respuesta de la Organización a las acusaciones y garantizar que las víctimas de la explotación y los abusos sexuales reciben una asistencia y un apoyo adecuados de forma oportuna.
En 2014, en el informe que el Secretario General presentó a la Asamblea General sobre medidas especiales de protección contra la explotación y los abusos sexuales (A/69/779), se estableció una amplia variedad de nuevas iniciativas, entre ellas la ampliación de la capacitación y la investigación de antecedentes de personal para comprobar si tienen registradas faltas de conducta previas durante su servicio en una operación de la Organización, la creación de nuevos instrumentos para mejorar la rendición de cuentas y el establecimiento de más herramientas prácticas para respaldar a las víctimas. En el informe presentado a la Asamblea General en 2015 (A/70/729) se expusieron propuestas e iniciativas adicionales. Se puso de relieve el apoyo a las víctimas, el aumento de la transparencia y la necesidad de los Estados Miembros de ser asociados eficaces a la hora de garantizar que las personas que cometen actos de explotación y abusos sexuales asumen una responsabilidad financiera, administrativa y penal. Por primera vez, el informe presentó información sobre la nacionalidad del personal militar y de policía implicado en acusaciones verosímiles de explotación y abusos sexuales.
Una respuesta sistémica a la explotación y los abusos sexuales
En 2015, el mundo experimentó un sentimiento de indignación compartido cuando se conocieron las acusaciones de actos de violencia sexual cometidos por fuerzas extranjeras ajenas a la Organización que prestaban servicios en la República Centroafricana. Por consiguiente, el Secretario General nombró un grupo independiente para hacer un examen de la respuesta de las Naciones Unidas a dichas acusaciones. En su informe, el grupo recomendó algunas reformas para impedir futuros incidentes de explotación y abusos sexuales, así como para mejorar la respuesta de la Organización a las acusaciones recibidas.
En febrero de 2016, el Secretario General asignó a la Coordinadora Especial para Mejorar la Respuesta de las Naciones Unidas a la Explotación y los Abusos Sexuales el mandato de organizar, unificar y ordenar según las prioridades las medidas de prevención y respuesta en la totalidad del sistema de las Naciones Unidas. Se están desarrollando iniciativas dirigidas a garantizar la coherencia y armonización entre las distintas entidades de las Naciones Unidas y, gracias a la labor realizada hasta la fecha, se están abordando las deficiencias existentes a través de medidas nuevas y sólidas orientadas a la aplicación de la política de tolerancia cero del Secretario General.
La ONU está decidida a garantizar que haya medios cada vez más eficaces para prevenir y atajar la profunda traición que entrañan los actos de este tipo cometidos por el personal de las Naciones Unidas contra las personas cuya protección se les había encomendado. La Organización cuenta con una estrategia triple para abordar las faltas de conducta: prevención de la falta de conducta, aplicación de las normas de conducta de las Naciones Unidas y adopción de medidas correctivas. En todas estas esferas se adoptan medidas para abordar todos los tipos de falta de conducta, si bien se presta especial atención a la protección contra la explotación y los abusos sexuales.
Prevención, respuesta y medidas correctivas
La prevención se sitúa en la base de la estrategia de las Naciones Unidas para combatir la explotación y los abusos sexuales. La prevención debe llevarse a cabo de manera amplia y proactiva, con la colaboración de la ONU y sus Estados Miembros. Todo el personal de la Organización recibe capacitación sobre las normas de conducta de las Naciones Unidas, tanto antes como después del despliegue. Además, en 2016, la Organización presentó un programa de capacitación obligatoria en línea sobre la prevención de la explotación y los abusos sexuales. Las misiones informan a la población receptora sobre cuál es el comportamiento aceptable del personal de las Naciones Unidas y sobre cómo denunciar las infracciones mediante los mecanismos existentes. Se han creado mecanismos comunitarios de recepción de denuncias y se han establecido enlaces comunitarios como canales fiables a través de los cuales denunciar las faltas de conducta cometidas por el personal de las Naciones Unidas. Todos los miembros del personal son objeto de investigaciones de antecedentes para comprobar si tienen registradas faltas de conducta previas durante su servicio en una operación de la Organización y, además, las misiones realizan visitas periódicas para la evaluación del riesgo en la zona de la misión y adoptan medidas de mitigación del riesgo, prestando especial atención a los riesgos relacionados con la explotación y los abusos sexuales.
Las misiones han creado equipos de tareas permanentes sobre la explotación y los abusos sexuales, y han establecido coordinadores para las cuestiones relativas a la explotación y el abuso sexuales a fin de prestar orientación y vigilar la aplicación y el cumplimiento de la política de tolerancia cero. El Secretario General, en colaboración con los Estados Miembros, sigue trabajando para mejorar la velocidad y la calidad de las investigaciones. Se ha establecido un plazo de seis meses para la conclusión de investigaciones por parte de las entidades de investigación de la ONU y se ha solicitado a los Estados Miembros que establezcan el mismo plazo para finalizar las investigaciones. Si las circunstancias requieren una mayor urgencia, la Organización ha indicado que tratará de concluir las investigaciones de las acusaciones de explotación y abusos sexuales en un plazo de tres meses y pide lo mismo a los Estados Miembros, en los casos en que proceda.
Al actuar con urgencia tras recibir una denuncia de explotación o abuso sexuales se crean las mejores condiciones para la investigación. En consecuencia, se han creado equipos de respuesta inmediata en las misiones de mantenimiento de la paz para reunir y guardar las pruebas hasta el comienzo de la investigación. En 2016, se desarrolló e implantó de forma progresiva un programa de capacitación para estos equipos en el marco de unas actividades experimentales de formación cuyas primeras sesiones tuvieron lugar en las misiones de la República Centroafricana y Haití.
En 2007 la Asamblea General aprobó la Estrategia Amplia de las Naciones Unidas sobre la Asistencia y el Apoyo a las Víctimas de la Explotación y los Abusos Sexuales Cometidos por Personal de las Naciones Unidas y Personal Asociado. En esta Estrategia Amplia se define la prestación de asistencia y apoyo a los denunciantes, las víctimas o los niños nacidos como consecuencia de la explotación y los abusos sexuales, con la colaboración de todas las entidades del sistema de las Naciones Unidas. Los denunciantes y las víctimas reciben asistencia y apoyo, como atención médica, apoyo psicológico, asistencia jurídica y necesidades materiales inmediatas como alimentos, ropa y alojamiento seguro a través de proveedores de servicios locales. Los equipos de conducta y disciplina han participado en la organización de los servicios y la asistencia disponibles para las víctimas de la explotación y los abusos sexuales. En muchos casos, esta labor se ha llevado a cabo en consulta con otros asociados de las Naciones Unidas y organizaciones no gubernamentales (ONG) asociadas locales e internacionales. Esta asistencia y apoyo se prestan incluso antes de que finalice la investigación de la acusación correspondiente. Cuando un niño nace como consecuencia de actos de explotación y abusos sexuales cometidos por personal de las Naciones Unidas o asociado, la ONU se encargará de facilitar la tramitación de las demandas de paternidad y pensión alimenticia de los hijos. Se está finalizando un protocolo de asistencia a las víctimas, en el cual se describen las funciones y responsabilidades de agentes clave para la remisión, la prestación de asistencia y la vigilancia eficaces de la calidad de los servicios prestados.
En marzo de 2016, el Secretario General creó el Fondo Fiduciario de Apoyo a las Víctimas de la Explotación y los Abusos Sexuales. El objetivo de este Fondo Fiduciario es, entre otras cosas, participar en actividades de extensión comunitaria y abordar las deficiencias de los servicios con respecto a la prestación de asistencia y apoyo a los denunciantes, las víctimas y los niños nacidos como consecuencia de la explotación y los abusos sexuales. El Fondo Fiduciario no se utilizará para indemnizar a los denunciantes o las víctimas de la explotación y los abusos sexuales. El Secretario General exhorta a todos los Estados Miembros a que contribuyan al Fondo Fiduciario para demostrar así el compromiso compartido de proporcionar una asistencia significativa a las víctimas del personal de las Naciones Unidas.
Responsabilidad colectiva de la rendición de cuentas
La ONU y sus Estados Miembros se han comprometido a adoptar medidas decisivas para defender los valores universales y a asegurar la protección de los civiles, el respeto de la dignidad de las víctimas y la rendición de cuentas cuando se atenta contra esos valores. La transparencia y la rendición de cuentas son los instrumentos fundamentales para que las Naciones Unidas y sus Estados Miembros puedan demostrar su adhesión a la política de tolerancia cero del Secretario General, mantener la confianza de la comunidad internacional y hacer justicia a las víctimas. La rendición de cuentas es una responsabilidad compartida que exige la adopción de medidas por parte de todos, también de los Estados Miembros. Las sanciones impuestas en relación con acusaciones fundadas de explotación y abusos sexuales deben ser proporcionales a la gravedad del acto punible, en especial si los actos pueden constituir una conducta delictiva. No puede haber impunidad para el personal que cometa actos de explotación y abusos sexuales durante su servicio en la ONU.
En 2015, se publicó una Política de Rendición de Cuentas en materia de Conducta y Disciplina en las Misiones sobre el Terreno. Esta Política, relacionada con el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, el Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno y el Departamento de Asuntos Políticos, determina las funciones y responsabilidades en las misiones sobre el terreno y en la Sede a la hora de abordar la falta de conducta y explica cómo se debe garantizar la rendición de cuentas cuando el personal incumple las normas de conducta de las Naciones Unidas. Asimismo, la Política resalta las responsabilidades de los jefes de misión y de los comandantes y administradores superiores a este respecto.
En marzo de 2016, el Consejo de Seguridad aprobó la resolución 2272 (2016) para abordar los actos de explotación y abusos sexuales cometidos por los efectivos de mantenimiento de la paz desplegados en el marco de mandatos del Consejo de Seguridad. Las disposiciones de la resolución 2272 se centran, sobre todo, en el personal militar y los miembros de las unidades policiales constituidas que prestan servicios en misiones de mantenimiento de la paz, así como en la responsabilidad de los países que aportan contingentes y fuerzas de policía de investigar las acusaciones de explotación y abusos sexuales y de hacer rendir cuentas a su personal. Mediante la resolución 2272, el Consejo de Seguridad solicita al Secretario General que repatrie a una determinada unidad militar o unidad de policía constituida cuando haya pruebas creíbles de que dicha unidad ha cometido actos de explotación y abusos sexuales de manera generalizada o sistémica. En la resolución también se solicita al Secretario General que sustituya a todas las unidades del país que aporta contingentes o fuerzas de policía a las que pertenece el autor si el país no ha adoptado las medidas correspondientes para investigar la acusación, no ha hecho rendir cuentas a los autores o no ha informado al Secretario General de la marcha de sus investigaciones o las medidas adoptadas.
Como medida adicional para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas, el informe del Secretario General de 2015 sobre medidas especiales de protección contra la explotación y los abusos sexuales (A/69/779) incluyó, por primera vez, información específica del país para aquellas acusaciones relacionadas con el personal uniformado. El Secretario General ha puesto de relieve que debe considerarse una cuestión de honor el hecho de que un Estado Miembro adopte medidas decisivas contra los autores de un acto de explotación y abusos sexuales. Resulta alentador observar que están comenzado a surgir buenas prácticas en los Estados Miembros, las cuales van desde la capacitación previa al despliegue, la ejecución de investigaciones eficaces y exhaustivas, la presentación oportuna de informes, la celebración de procedimientos de consejo de guerra in situ y la imposición de sanciones estrictas a los autores, hasta la designación de coordinadores en el ordenamiento jurídico nacional para facilitar las demandas de paternidad.
La ONU mantiene su compromiso de colaborar con los Estados Miembros para garantizar que todo el personal de las Naciones Unidas, ya sea civil, militar o de policía, rinde cuentas por sus actos durante el servicio en las Naciones Unidas.